物权法第十九条规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”该条规定的起诉，到底是提起民事诉讼还是行政诉讼，物权法并未明确，导致在司法实践中的分歧。
传统观念认为，在民事案件审理中的对象只能是平等民事主体争议，对于行政单位作出的行政行为，不能进行审查，行政单位出具的相关文书只能作为审理民事案件的依据，所以，物权法第十九条规定的起诉应为提起行政诉讼。
但另有观点认为，物权法要求的异议登记后十五日内起诉，是指民事确权诉讼，而不是指提起行政诉讼。原因在于：（１）行政诉讼并不解决不动产权利的归属。（２）不动产权利的最终裁定者是人民法院，不动产权利的归属要依照民事法律来解决，原告要取得不动产权利，必然要依据物权法等民事法律，通过民事诉讼方能取得。（３）不动产纠纷的实质是平等民事主体之间的权属纠纷，而不是与行政单位的行政争议。对于行政机构存在的不当登记问题，行政机构已经做出了初步处理即异议登记，行政程序的障碍已经消除。该确权之诉不是行政诉讼而是民事诉讼，异议确权之诉针对的是侵权行为人而不是行政机关。异议登记后的起诉，应以不动产登记簿记载的权利人为被告，而不应该以登记机关为被告。
笔者认为，最高人民法院《民事案件案由规定》(法发〔2011〕41号)第三部分专章规定物权纠纷，其中不动产登记纠纷案由有：异议登记不当损害赔偿纠纷、虚假登记损害赔偿纠纷。这一新的规定也正是为了贯彻执行物权法内容的配套法律。因而异议登记后人民法院作为民事案件受理进行审理不存在法理上或者现实法律上的障碍。但毕竟登记行为是事实行为，登记仅仅是公权力机关对权属来源清楚的物权予以确认的行为，而权属来源才是确定登记簿权利人的依据，因此，利害关系人申请异议登记后应当提起何种之诉，应当视登记依据的权属来源而定。
1．当事人对不动产物权变动的基础法律系存在争议，如果是移转登记应直接提起民事诉讼 从实践来看，在不动产异议登记中，大部分的当事人实际上是对不动产物权的归属有异议，产生争议的根源在于对物权变动的民事法律关系有异议。从司法实践来看，大致包括：（１）进行不动产物权变动的原因行为（主要是合同行为）无效或应被撤销，致使登记的权利归属与真实权利人不一致而产生的纠纷。（２）无权处分人处分（实践中常表现为出卖或设定抵押）他人不动产并办理了登记，真实权利人（包括共有人）和善意取得第三人同时主张权利而产生的纠纷。
上述案件中，登记对于决定物权归属的作用是有局限的，登记行为并不构成对民事诉讼的障碍。当事人应直接提起民事诉讼，通过解决物权变动基础法律关系来确认物权的归属。以依法买卖地上房屋为例，当事人签订买卖合同后，向登记部门申请登记，如买卖地上房屋的行为有瑕疵，当事人出现纠纷，利害关系人应当向法院提起民事诉讼，而依据该民事诉讼判决即可主张变更。但如果是初始登记，以土地初始登记为例，对新增土地的登记，对权属来源的审核从始至终都为公权力机关，因此利害关系人起诉也应当提起行政诉讼。
2．当事人对不动产登记合法性存在疑义的，应提起行政诉讼 这类案件主要包括民事析产、确权等行为中，当事人以不动产权证作为证据证明权利，其他当事人对权利证书有异议提请法院撤销的情形，及因登记申请人提供虚假材料进行欺诈导致登记权利人与实际不符而使真实权利人或利害关系人受到损失。对权利证书的异议既包括对不动产权属有异议，也包括对权利证书记载内容，如房屋面积、结构等有异议。
此类纠纷中，不动产登记证明的权利并不是当事人争议的焦点，但如果不推翻或肯定该不动产登记的效力，与其相关的析产等纠纷就无法顺利进行。当事人认为登记机构未尽审查义务，违反登记程序致使不动产登记记载的权利人与真实权利人不一致的，应提起行政诉讼，对不动产登记的合法性进行审查。但在一些案件中，当事人以质疑登记合法性为由起诉，可实际上是希望通过改变登记结果来重新确认不动产归属，主要涉及当事人之间的民事法律关系。对此，基于对诉权的尊重，法院应受理该行政诉讼，对登记行为的合法性进行审查并做出判断只是这种诉讼的结果，并不能最终解决当事人间的不动产权属争议。涉及物权变动原因行为的民事纠纷，应告知当事人另行提起民事诉讼。
3．当事人对不动产物权变动的基础法律关系存在争议，同时对不动产登记行为合法性也存在疑义的，应分别提起民事诉讼和行政诉讼 在不动产登记案件中，民事诉讼主要对不动产物权变动的基础法律关系进行审查，而行政诉讼主要对不动产登记的合法性问题进行审查，两种诉讼的审理对象不同，可同时进行。但在一些案件中，由于案情较为复杂，可能出现一个审判需以另一审判结果为审理依据的情形，这时就需要中止一个诉讼程序。
（作者单位：河南省淅川县人民法院）
邢台市学校安全管理办法
河北省邢台市人民政府
邢 台 市 人 民 政 府 令
〔2006〕第 21 号
《邢台市学校安全管理办法》已经2006年8月11日市政府第43次常务会议审议通过，现予公布，自2006年10月1日起施行 。
市 长 姜德果
二○○六年八月三十日
邢台市学校安全管理办法
第一条 为了加强学校安全管理,保护学生的人身安全,维护教育教学秩序,预防和处理学校安全事故,根据《中华人民共和国教育法》及有关法规的规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称学校是指本市行政区域内国家举办和社会力量举办的高等学校、中等专业学校、中小学（含职业学校、特殊教育学校）、幼儿园等。
第三条 各级教育行政主管部门是学校安全工作的主管部门，对全市学校安全工作进行指导和监督。
中等职业学校的主管部门负责所属学校的安全管理工作。
第四条 公安、消防、交通、文化、卫生、环保、工商、建设、城管、房管、安监、供电、国土、技术监督、劳动等部门在各自职责范围内负责校园和周边环境的安全管理，为学校安全创造良好环境。
第五条 学校应加强安全管理，依法对学生进行安全教育、管理和保护。学生应当接受学校的安全教育和管理，遵守学校的纪律和各项规章制度。学生的监护人应当依法履行监护职责，配合学校对学生进行安全教育、管理和保护工作。
第六条 学校安全工作实行校长负责制。校长负责学校安全工作的组织和管理，实行安全管理岗位责任制。
学校应设立安全工作机构，配备安全管理人员，具体负责学校安全工作。
学校举办者对学校安全管理费用应当予以充分保障。
第七条 学校应建立健全安全管理制度，保障师生的人身安全。
学校教职员工应当遵守学校安全管理制度，按规定履行职责。
第八条 学校应当采取多种形式对师生进行安全教育，中小学校应当开设安全教育课，学校每学期至少安排一次学生自救演习。
幼儿园、特殊教育学校应针对自身特点，采取特殊的教育管理措施。
第九条 学校应聘请法律专业人士担任学校法制副校长，对学生进行法制、治安防范、交通、消防等宣传教育活动，每学期不少于两次。
第十条 学校应当加强安全保卫工作。学校实行门卫制度，对外来人员进行出入登记。
任何人不得在学校打架斗殴，寻衅滋事，不得将非教学所需的有毒、有害、易燃、易爆物品及受管制的器械等带进学校。
学校周边应设立治安联系点。公安等部门应加强学校周边的巡逻排查。
第十一条 学生在校期间，学校应确保学习、住宿区域通道安全。
第十二条 学校组织文艺、体育、庆典等大型活动，应采取必要的安全防护措施。
第十三条 学生有特定疾病、特异体质或者其它异常生理、心理情况的，学生或者其监护人应如实告知学校。学校应制作纪录并在教育教学活动中采取必要的防护措施。涉及个人隐私的应当保密。
学校教职员工在教育教学活动中发现学生生理或心理异常的，要及时给予帮助并通知学生的监护人。
第十四条 学校组织学生参加校外活动，应当制定安全方案，实行报批制度。
学校或者其他单位不得组织学生参加商业性庆典活动。
第十五条 学校委托其他单位或与其他单位共同组织学生参加校外活动的，应当与受委托单位或者共同组织单位就安全保障作出书面约定。受委托单位或者共同组织单位应当按照法律、法规和规章的规定以及约定，采取有效措施，提供安全保障。学校负责查验受委托单位或者共同组织单位的安全保障措施、人员安排及交通工具等情况。
第十六条 学校要建立卫生保障制度，向学生提供的食品、饮用水应当符合国家卫生标准。
为学生和教职工提供餐饮的生产经营者应当持有卫生许可证等证照，其生产经营人员应当持健康证上岗。
食品安全、卫生监督部门应当定期或不定期对学校及其生活服务区和为学校提供餐饮的生产经营部门的卫生状况进行检查。
第十七条 学校食堂要按照要求实行经营准入制度。 学校食堂实行承包经营的，应当实行严格的公开招标制度，并加强对承包经营者的管理。
第十八条 学校应当建立学生健康档案，实行学生定期健康体检制度。学校应当配备可以处理一般伤病的医疗用品和专（兼）职卫生人员。
学校应当做好常见疾病和传染病的预防工作。对疾病防控工作，应按国家卫生部门的要求，组织学生使用预防药品。任何单位（团体）和个人不得以任何理由自行组织学生集体服用药品和保健品。
第十九条 学校为学生提供住宿的，应当制定住宿管理制度，配备教师或管理人员专门管理学生宿舍，保障学生的住宿安全。
第二十条 学校应当每年对教职员工进行体检。对教职员工患有精神疾病、传染性疾病或者有其他情形可能影响学校安全的，主管单位和学校应当采取调整工作岗位、离岗治疗等必要的安全措施。
第二十一条 学校的建筑物及其附属设施应当符合国家安全标准，不符合有关安全标准的，不得用于教育教学活动。
学校提供的服装、被褥等生活用品应当符合国家安全标准。
第二十二条 新建（扩建、改建）学校，应当按照建设工程管理程序办理相关手续。未办理相关手续的，不得投入使用，市教育行政主管部门不得发放（或收回）办学许可证。
第二十三条 学校要建立健全校舍安全档案。学校校舍的产权单位或产权人应当每年（特殊情况除外）进行一次安全鉴定。根据鉴定结果作出使用、停止使用、拆除等决定。
第二十四条 学校教育教学设施不得用于非教育教学活动，学校校园场地不得出租用于任何可能危及学生安全的活动。
第二十五条 公安消防部门每年应对学校消防安全进行抽查，对学校开展消防安全知识教育，严格防范和杜绝火情。发现火灾隐患时，应当及时通知学校和教育行政主管部门采取有效措施，限期消除火灾隐患。
学校应当配备消防设施和消防器材，定期开展防火检查，保证消防设施和器材完好、有效。
第二十六条 学校教学楼、图书馆、师生宿舍等场所应当配备应急照明装置。
高等学校、中等专业学校应配备应急电源。
第二十七条 教育行政主管部门会同有关部门对教学所用的辐射材料、化学药品、生物制剂、器具和有毒有害废物建立专项管理制度。
第二十八条 学校区域内易发生碰撞、滑倒、溺水、触电等意外的场所和建筑施工危险区域，应当设置醒目的安全围栏、警示标志。
第二十九条 学校区域内的锅炉等特种设备、特殊训练场地、器械等设施、设备应当符合国家规定，建立专项管理制度。
第三十条 学校自有或者租用运载学生的车辆（以下简称校车）应当具备下列条件：
（一）符合国家规定的机动车安全技术标准，并应定期审验；
（二）有明显的校车标志；
（三）加装扶手、栏杆等安全装置；
（四）座位应设有安全带。
第三十一条 校车运载的学生数量，不得超过机动车行驶证核定的承载人数。在接送学生时，校车应配备专职管理人员，负责学生安全。
第三十二条 学校周边区域建设或设置有毒、有害、易燃、易爆或者其他危险品以及高压电设施设备，应当按照国家规定与学校保持安全距离。学校周边区域废水、废气、工业固体废弃物、各类噪声、放射性物质等污染物的排放应当符合国家标准。
第三十三条 学校区域以及学校周边区域的山体、水流对学校建筑物、活动场所、通道等存在安全隐患的，国土、水务等相关部门应当应学校要求或主动进行及时的定期测评，并根据测评结果向有关部门或者学校发出禁止使用、通行或者整改的通知。
第三十四条 任何单位或个人不得在学校门前及其两侧规定的范围内设置集贸市场、摆摊设点、堆放杂物，不得依傍学校围墙搭建建（构）筑物。
城市管理、工商、公安、建设等部门应当按照各自职责，对学校周边影响学校教育教学秩序的无证商贩、违章搭建等及时进行清理。
第三十五条 中小学校周围二百米范围内禁止设立营业性歌厅、舞厅、网吧等限制未成年人进入的场所。文化行政主管部门应当会同有关部门对在上述范围内已设立的相关场所依法进行清理。
第三十六条 公安交通管理部门应当在学校附近设立学校警示标志，并在学校门前路段设置必要的道路交通标志、标线。
在有条件的学校或幼儿园设置上学、放学时段临时停车位，方便接送学生车辆停放。
第三十七条 处于交通要道的中小学校在学生上学、放学期间，学校应当派专人在校门口进行交通护导，公安交通管理部门进行交通疏导。
第三十八条 教育行政主管部门应当建立学校安全应急处置机制。
学校应当制定火灾、气象灾害、突发公共卫生事件以及其他紧急事件处置预案。出现紧急事件时，应当及时处置，并在2小时内向教育行政主管部门报告，及时通知学生的监护人和有关部门。
第三十九条 对学生人身伤害赔偿，当事人可以协商解决或者向教育行政主管部门申请调解。向教育行政主管部门申请调解的，教育行政主管部门应当及时受理，并在三十日内提出调解意见。协商或者调解不成的，可以向人民法院提起诉讼。
第四十条 教育行政主管部门和其他有关单位及其工作人员，违反有关法律、法规和本办法规定的，或未按规定履行安全教育、管理、保护职责的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十一条 学校违反有关法律、法规和本办法规定，不履行教育、管理、保护职责的，由教育行政主管部门或者相应的行政主管部门予以警告，责令限期改正；拒不改正的，予以通报批评，并视情节轻重给予有关责任人行政处分或吊销学校办学许可证。
第四十二条 本办法自2006年10月1日起施行。
