关于做好今年防汛抗台工作的紧急通知

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法院的案件危机与对策

何兵


　 一、积案问题严重

　 为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。

　 1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26．6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。

　 法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。

　 将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国宪法法院院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问题的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。

　 数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。

　 我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。

　 重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。

　 二、对策之一：司法转型

　 （一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。

　 将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。

　 作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆———让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。

　 作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能———不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的汪洋大海。

　 （二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此，调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行———“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。

　 法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则———调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。

　 （三）人员分工。从法院内部来说，要进行人员和职能的分工。通过一定的机制，在现行的法官队伍中进行选拔，使少量优秀的人材脱颖而出。隆其地位，尊其人格，使他们成为说一不二的真正法官。他们的职责主要在于通过对疑难案件的审理，对法律本身的漏洞、法律间的冲突等问题作出准确的判断、解释和补充。法官是“研究法律问题的官”，主要从事“研究性工作”和“开庭审判”。对于那些被淘汰下来的现任法官就地“转制”，成为法官助理，不享有裁判权，比照政府公务员的待遇进行供养。他们的职责定位从事“事务性工作”，为法官的审判活动提供支持并从事案件的先行调解。人员分工的一个目的是人尽其材，各尽其责，以免职责不清或大材小用，导致“窝工”。

　 （四）修订程序。理论和实务界应侧重对纠纷进行类型化分析，并量体裁衣地为不同类型的纠纷设置相应的程序装置。严格的程序当然有助于判决结果的公正，但程序是以时间和金钱为代价的，不考虑纠纷的类型而一味地强调程序的重要性，以严格的程序来审理鸡零狗碎的小事，得不偿失。各国应对案件危机的一个共同策略是制定小额诉讼程序，对小额纠纷实行速战速决。此外，扩大非讼程序的适用范围。我国民事诉讼法规定的支付令程序本属一种“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能发挥作用，以其解决的纠纷只占法院民事受案的8％左右。而资料表明，日本的民事纠纷却有2／3是通过这种“短平快”程序解决的。我国司法资源的浪费由此可见一斑。再者，完善开庭审理前的准备程序。通过准备程序大量化解纠纷，减轻法官开庭审理的负担。美国法院受理的民事案件中，有90％通过庭前准备程序得以解决，只有不到10％的案件经过开庭审理。这对我国的司法改革有相当大的借鉴意义。（上）

工业和信息化部


关于印发《企业减负专项行动方案》的通知

工信厅运行[2012]84号


各省、自治区、直辖市减轻企业负担领导小组(联席会议)、工业和信息化主管部门：

　　为落实国务院统一部署和要求，进一步减轻中小企业特别是小型微型企业负担，促进中小企业健康发展，结合部开展的中小企业服务年活动，决定组织开展2012年企业减负专项行动。现将《企业减负专项行动方案》印发给你们，请结合本地区实际，制定具体行动方案并组织实施。各地单设减轻企业负担机构的，由减轻企业负担领导小组(联席会议)牵头;未设的由工业和信息化主管部门牵头，结合中小企业服务年活动积极开展减负专项行动。请将本地区开展减负专项行动方案于5月10日前报我部。

　　(联系电话：010-68205294)



　　二Ο一二年四月十三日



　　企业减负专项行动方案

　　根据2012年全国工业和信息化工作会议部署，结合中小企业服务年活动安排，决定组织企业减负专项行动，方案如下：

　　一、总体思路

　　贯彻落实中央经济工作会议精神和2012年《政府工作报告》要求，紧紧围绕促进经济平稳较快发展这一中心任务，充分发挥国务院减轻企业负担部际联席会议作用，依靠各级企业减负工作机构、中小企业主管部门和各种社会力量，以中小企业特别是小型微型企业为重点，以“优化成长环境、服务企业发展”为主题，把企业减负与经济运行、结构调整和转型升级等相结合，进一步转变政府职能，创新企业减负工作内容，畅通企业负担反映渠道，开展多种形式的专题行动和宣传活动，督促惠企政策落实，推动涉企收费行为清理规范，协调解决企业反映突出的乱收费、乱罚款以及各种形式的不合理摊派，凝聚合力，整合资源，切实减轻企业负担，积极营造全社会关心中小企业成长发展的良好氛围。

　　二、主要内容

　　(一)以中小企业特别是小型微型企业为重点，组织企业减负专题调研和现场交流活动

　　开展企业负担情况调查研究，组织国务院减轻企业负担部际联席会议各成员单位和有关部门、各地减负工作机构以创新型、劳动密集型、创业型中小企业特别是小型微型企业为重点，集中开展一次企业负担现状调研活动，针对当前企业承担的各种不合理负担，通过召开座谈会、发放调查问卷、现场考察和调阅各种资料等形式，收集整理企业反映突出的问题及相关政策措施建议。调研报告报国务院领导参阅，并送部际联席会议成员单位。

　　完善企业负担反映渠道，在工信部网站开辟企业负担反映和咨询服务直通车专栏，广泛收集企业反映的负担问题，提供减负政策咨询服务。组织力量对反映问题进行梳理，供有关部门参考，对反映较为集中的问题形成专报供领导参阅。

　　组织企业减负经验交流，做好部门和地方在推动减轻企业负担方面的经验总结，组织召开有国务院减轻企业负担部际联席会议成员单位、地方减负机构、受惠中小企业、部分行业协会社团参加的现场交流会，推广成功做法和经验，现场考察学习相关中小企业和地方减负机构，提高企业减负机构和人员业务能力和水平。

　　(二)以服务企业为宗旨，组织开展减轻企业负担部际联合行动

　　认真落实国务院工作部署，联合减轻企业负担部际联席会议成员单位和有关部门认真贯彻国务院关于支持小型和微型企业健康发展常务会议精神，推动部际联席会议成员单位和有关部门加快财税支持、缓解融资难等方面的惠企政策出台。

　　共同组织有关重大活动，联合减轻企业负担部际联席会议成员单位和有关部门开展专题治理活动，进一步倡导减少对小型微型企业的收费、罚款行为，加大涉企收费行为清理规范力度，整治向企业摊派、索要赞助和无偿侵占企业人财物等行为。

　　协调解决突出问题，针对各种渠道反映的较为集中的不合理负担问题，特别是轻工、纺织等劳动密集型行业存在的负担，按照“谁负责、谁落实”的原则，加快推动问题解决。

　　(三)以优化企业发展环境为主题，组织开展减轻企业负担系列宣传活动

　　开展惠企政策梳理，组织国务院减轻企业负担部际联席会议成员单位和有关部门，对国际金融危机以来出台的、目前仍在执行的惠企政策进行梳理，汇编成册并印发，组织专题发放和宣传活动。

　　组织减轻企业负担政策宣传活动周，邀请媒体针对焦点问题开展专题采访宣传，通过内部渠道向上反映;召开专题新闻发布会，介绍近年来企业减负工作;印发政策宣传海报，宣传重要政策和典型问题;组织领导、专家等不同层面的专题采访，开展新发布政策解读，举办专题研讨会或论坛，努力营造社会各界参与减轻企业负担专项行动工作的良好舆论氛围。

　　加大新闻宣传力度，广泛发动媒体，加强与中央电视台、新华社、经济日报等国内主要媒体以及中国工业报、经济和信息化刊物等主要行业媒体的联系，通过专刊等形式不定期报道减轻企业负担政策落实效果，及时宣传减轻企业负担经验和做法，曝光典型问题和案件。

　　(四)以开展专项行动为契机，探索建立减轻企业负担长效机制

　　建立企业负担监测分析制度，依托工业经济运行监测网络，建立中小企业负担监测点，跟踪监测分析企业负担状况，加快研究建立企业负担指数评价体系，根据工作进展情况定向发布地方、行业企业负担情况测评结果。

　　推进企业减负工作法制化建设，进一步修改完善《企业负担监督条例》征求意见稿，广泛听取地方、部门和企业的意见和建议，尽快形成送审稿，协调并督促国务院法制办加快立法进程。

　　完善企业负担监督机制，广泛发动新闻媒体、协会和社团、企业以及相关领域的专家学者参与企业减负，加快建立多层次、多角度的企业减负监督机制，推动形成维护企业合法权益的工作合力。

　　三、活动安排

　　4-5月 召开全国减负系统电视电话会议。组织开展专题调研。启动减轻企业负担部际联合行动。组织惠企政策梳理。工业和信息化部网站开辟企业负担反映专栏。

　　6月 集中组织减轻企业负担政策宣传活动周活动。

　　7-10月 就企业反映突出的负担问题，协调推动减轻企业负担部际成员单位和有关部门按职责分工专题解决。

　　8月 组织减轻企业负担现场经验交流活动。发布惠企政策汇编。

　　10月 对专项行动工作情况开展全面检查。

　　12月 专项行动总结表彰。

　　上述进度安排根据进展可做适当调整，重点行动安排见附件。各地企业减负工作机构根据本方案进行细化完善，组织开展本地区各项行动。

　　四、组织保障

　　(一)加强组织领导。印发企业减负专项行动方案。成立企业减负专项行动领导小组，由部党组成员、总工程师朱宏任同志担任组长，部内运行监测协调局、中小企业司、驻部纪检组监察局、办公厅、财务司、政策法规司等相关司局和部中小企业发展促进中心的有关负责同志参加，负责专项行动的组织领导，督查主要任务落实情况等。运行监测协调局承担具体组织协调工作。建立减轻企业负担政策咨询专家组，聘请税收、财政、金融、法律、监察等领域的专家学者参加，为减轻企业负担工作提供决策咨询服务。各地减轻企业负担领导机构要将专项行动纳入年度重点工作计划，明确本地区专项行动任务分工，领导本地区减轻企业负担工作机构做好督促协调，确保各项任务顺利实施。

　　(二)强化协作配合。减轻企业负担工作涉及面宽，难度大，工业和信息化部作为国务院减轻企业负担部际联席会议日常工作承担单位，将充分发挥国务院减轻企业负担部际联席会议成员单位作用，调动地方工业和信息化、中小企业主管部门的积极性，发动行业协会、新闻媒体、企业、专家学者等积极参与，凝聚各方面的智慧和资源优势，创新工作方式方法，相互配合，共同推进专项行动。加快完善部际联席会议工作的程序、机构和规则。每季度组织召开一次由部际联席会议成员单位和有关部门参加的专项行动工作协调会议，按地区组织召开专项行动工作进展推进会，交流情况，推动工作。

　　(三)加大督查力度。建立重点任务落实情况督查制度，对出现的问题不回避，及时提出调整和改进意见，对行动开展好、效果突出的，企业满意度高的地区将给予通报表扬。建立专项行动工作信息交流制度，利用《工业和信息化动态信息》，不定期编发专项行动专刊，交流部际联席会议成员单位、地方工作进展情况。组织专项行动实施情况专项检查，督促各地将确定任务落到实处，确保专项行动取得实效。

　　减轻企业负担专项行动重点活动安排

活动内容
时 间
参加单位

中小企业负担调研
4-5月
运行局、企业司、驻部纪检组、财务司、政法司等，部际联席会议成员单位和有关部门

企业负担反映和咨询服务专栏启动
5月
运行局、办公厅等

惠企政策梳理和发布
4-8月
运行局、企业司、财务司等，部际联席会议成员单位和有关部门

减轻企业负担政策宣传活动周
6月
运行局、企业司、驻部纪检组、财务司、办公厅、政法司等，部际联席会议成员单位和有关部门

企业减负现场交流会
8月
运行局、企业司等，部际联席会议成员单位和有关部门

企业减负专项行动工作情况检查
10月
运行局、企业司、驻部纪检组、财务司、办公厅、政法司等，部际联席会议成员单位和有关部门

专项行动总结
12月
运行局等，部际联席会议成员单位和有关部门