生鲜乳生产收购管理办法
农业部
中华人民共和国农业部令第15号
《生鲜乳生产收购管理办法》已经2008年11月4日农业部第8次常务会议审议通过，现予发布，自公布之日起施行。
部长 孙政才
二○○八年十一月七日
生鲜乳生产收购管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强生鲜乳生产收购管理，保证生鲜乳质量安全，促进奶业健康发展，根据《乳品质量安全监督管理条例》，制定本办法。
第二条 本办法所称生鲜乳，是指未经加工的奶畜原奶。
第三条 在中华人民共和国境内从事生鲜乳生产、收购、贮存、运输、出售活动，应当遵守本办法。
第四条 奶畜养殖者、生鲜乳收购者、生鲜乳运输者对其生产、收购、运输和销售的生鲜乳质量安全负责，是生鲜乳质量安全的第一责任者。
第五条 县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理。
县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责生鲜乳质量安全监督管理的其他工作。
第六条 生产、收购、贮存、运输、销售的生鲜乳，应当符合乳品质量安全国家标准。
禁止在生鲜乳生产、收购、贮存、运输、销售过程中添加任何物质。
第七条 省级人民政府畜牧兽医主管部门会同发展改革部门、工业和信息化部门、商务部门，制定本行政区域的奶业发展规划，加强奶源基地建设，鼓励和支持标准化规模养殖，完善服务体系，促进奶业健康发展。
县级以上地方人民政府应当根据全国和省级奶业发展规划，合理确定本行政区域内奶畜养殖规模，科学安排生鲜乳的生产、收购布局。
第八条 奶业协会应当加强行业自律，推动行业诚信建设，引导、规范奶畜养殖者、生鲜乳收购者依法生产经营。
第二章 生鲜乳生产
第九条 地方畜牧兽医技术推广机构，应当结合当地奶畜发展需要，向奶畜养殖者提供奶畜品种登记、奶牛生产性能测定、青粗饲料生产与利用、标准化养殖、奶畜疫病防治、粪便无害化处理等技术服务，并开展相关技术培训。
鼓励大专院校、科研院所、乳制品生产企业及其他相关生产经营者为养殖者提供所需的服务。
第十条 奶畜养殖场、养殖小区，应当符合法律、行政法规规定的条 件，并向县级人民政府畜牧兽医主管部门或者其委托的畜牧技术推广机构备案，获得奶畜养殖代码。
鼓励乳制品生产企业建立自己的奶源基地，按照良好规范要求实施标准化生产和管理。
第十一条 奶畜养殖场应当按照《乳品质量安全监督管理条 例》第十三条 规定建立养殖档案，准确填写有关信息，做好档案保存工作。奶畜养殖小区应当逐步建立养殖档案。
县级人民政府畜牧兽医主管部门应当督促和指导奶畜养殖场、奶畜养殖小区依法建立科学、规范的养殖档案。
第十二条 从事奶畜养殖，不得在饲料、饲料添加剂、兽药中添加动物源性成分（乳及乳制品除外），不得添加对动物和人体具有直接或者潜在危害的物质。
第十三条 奶畜养殖者应当遵守农业部制定的生鲜乳生产技术规程。直接从事挤奶工作的人员应当持有有效的健康证明。
奶畜养殖者对挤奶设施、生鲜乳贮存设施等应当在使用前后及时进行清洗、消毒，避免对生鲜乳造成污染，并建立清洗、消毒记录。
第十四条 挤奶完成后，生鲜乳应当储存在密封的容器中，并及时做降温处理，使其温度保持在0～4℃之间。超过2小时未冷藏的，不得销售。
第十五条 奶畜养殖者可以向符合本办法规定的生鲜乳收购站出售自养奶畜产的生鲜乳。
第十六条 禁止出售下列生鲜乳：
（一）经检测不符合健康标准或者未经检疫合格的奶畜产的；
（二）奶畜产犊7日内的初乳，但以初乳为原料从事乳制品生产的除外；
（三）在规定用药期和休药期内的奶畜产的；
（四）添加其他物质和其他不符合乳品质量安全国家标准的。
第三章 生鲜乳收购
第十七条 省级人民政府畜牧兽医主管部门应当根据当地奶源分布情况，按照方便奶畜养殖者、促进规模化养殖的原则，制定生鲜乳收购站建设规划，对生鲜乳收购站进行科学合理布局。
县级人民政府畜牧兽医主管部门应当根据本省的生鲜乳收购站建设规划，结合本地区奶畜存栏量、日产奶量、运输半径等因素,确定生鲜乳收购站的建设数量和规模，并报省级人民政府畜牧兽医主管部门批准。
第十八条 取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社开办生鲜乳收购站，应当符合法定条 件，向所在地县级人民政府畜牧兽医主管部门提出申请，并提交以下材料：
（一）开办生鲜乳收购站申请；
（二）生鲜乳收购站平面图和周围环境示意图；
（三）冷却、冷藏、保鲜设施和低温运输设备清单；
（四）化验、计量、检测仪器设备清单；
（五）开办者的营业执照复印件和法定代表人身份证明复印件；
（六）从业人员的培训证明和有效的健康证明；
（七）卫生管理和质量安全保障制度。
第十九条 县级人民政府畜牧兽医主管部门应当自受理申请材料之日起20日内，完成申请材料的审核和对生鲜乳收购站的现场核查。符合规定条 件的，向申请人颁发生鲜乳收购许可证，并报省级人民政府畜牧兽医主管部门备案。不符合条 件的，书面通知当事人，并说明理由。
第二十条 生鲜乳收购许可证有效期2年。有效期满后，需要继续从事生鲜乳收购的，应当在生鲜乳收购许可证有效期满30日前，持原证重新申请。重新申请的程序与原申请程序相同。
生鲜乳收购站的名称或者负责人变更的，应当向原发证机关申请换发生鲜乳收购许可证，并提供相应证明材料。
第二十一条 生鲜乳收购站的挤奶设施和生鲜乳贮存设施使用前应当消毒并晾干，使用后1小时内应当清洗、消毒并晾干；不用时，用防止污染的方法存放好，避免对生鲜乳造成污染。
生鲜乳收购站使用的洗涤剂、消毒剂、杀虫剂和其他控制害虫的产品应当确保不对生鲜乳造成污染。
第二十二条 生鲜乳收购站应当按照乳品质量安全国家标准对收购的生鲜乳进行感官、酸度、密度、含碱等常规检测。检测费用由生鲜乳收购站自行承担，不得向奶畜养殖者收取，或者变相转嫁给奶畜养殖者。
第二十三条 生鲜乳收购站应当建立生鲜乳收购、销售和检测记录，并保存2年。
生鲜乳收购记录应当载明生鲜乳收购站名称及生鲜乳收购许可证编号、畜主姓名、单次收购量、收购日期和时点。
生鲜乳销售记录应当载明生鲜乳装载量、装运地、运输车辆牌照、承运人姓名、装运时间、装运时生鲜乳温度等内容。
生鲜乳检测记录应当载明检测人员、检测项目、检测结果、检测时间。
第二十四条 生鲜乳收购站收购的生鲜乳应当符合乳品质量安全国家标准。不符合乳品质量安全国家标准的生鲜乳，经检测无误后，应当在当地畜牧兽医主管部门的监督下销毁或者采取其他无害化处理措施。
第二十五条 贮存生鲜乳的容器，应当符合散装乳冷藏罐国家标准。
第四章 生鲜乳运输
第二十六条 运输生鲜乳的车辆应当取得所在地县级人民政府畜牧兽医主管部门核发的生鲜乳准运证明。无生鲜乳准运证明的车辆，不得从事生鲜乳运输。
生鲜乳运输车辆只能用于运送生鲜乳和饮用水，不得运输其他物品。
生鲜乳运输车辆使用前后应当及时清洗消毒。
第二十七条 生鲜乳运输车辆应当具备以下条 件：
（一）奶罐隔热、保温，内壁由防腐蚀材料制造，对生鲜乳质量安全没有影响；
（二）奶罐外壁用坚硬光滑、防腐、可冲洗的防水材料制造；
（三）奶罐设有奶样存放舱和装备隔离箱，保持清洁卫生，避免尘土污染；
（四）奶罐密封材料耐脂肪、无毒，在温度正常的情况下具有耐清洗剂的能力；
（五）奶车顶盖装置、通气和防尘罩设计合理，防止奶罐和生鲜乳受到污染。
第二十八条 生鲜乳运输车辆的所有者，应当向所在地县级人民政府畜牧兽医主管部门提出生鲜乳运输申请。县级人民政府畜牧兽医主管部门应当自受理申请之日起5日内，对车辆进行检查，符合规定条 件的，核发生鲜乳准运证明。不符合条 件的，书面通知当事人，并说明理由。
第二十九条 从事生鲜乳运输的驾驶员、押运员应当持有有效的健康证明，并具有保持生鲜乳质量安全的基本知识。
第三十条 生鲜乳运输车辆应当随车携带生鲜乳交接单。生鲜乳交接单应当载明生鲜乳收购站名称、运输车辆牌照、装运数量、装运时间、装运时生鲜乳温度等内容，并由生鲜乳收购站经手人、押运员、驾驶员、收奶员签字。
第三十一条 生鲜乳交接单一式两份，分别由生鲜乳收购站和乳品生产者保存，保存时间2年。
第五章 监督检查
第三十二条 县级以上人民政府畜牧兽医主管部门应当加强对奶畜饲养以及生鲜乳生产、收购环节的监督检查，定期开展生鲜乳质量检测抽查，并记录监督抽查的情况和处理结果。需要对生鲜乳进行抽样检查的，不得收取任何费用。
第三十三条 县级以上人民政府畜牧兽医主管部门在进行监督检查时，行使下列职权：
（一）对奶畜养殖场所、生鲜乳收购站、生鲜乳运输车辆实施现场检查；
（二）向有关人员调查、了解有关情况；
（三）查阅、复制养殖档案、生鲜乳收购记录、购销合同、检验报告、生鲜乳交接单等资料；
（四）查封、扣押有证据证明不符合乳品质量安全标准的生鲜乳；
（五）查封涉嫌违法从事生鲜乳生产经营活动的场所，扣押用于违法生产、收购、贮存、运输生鲜乳的车辆、工具、设备；
（六）法律、行政法规规定的其他职权。
第三十四条 畜牧兽医主管部门应当建立生鲜乳生产者、收购者、运输者违法行为记录，及时提供给中国人民银行，由中国人民银行纳入企业信用信息基础数据库。
第三十五条 省级以上人民政府畜牧兽医主管部门应当依法公布生鲜乳质量安全监督管理信息，并及时向同级卫生主管部门通报生鲜乳质量安全事故信息。
第三十六条 县级以上人民政府畜牧兽医主管部门发现奶畜养殖者和生鲜乳收购者、运输者、销售者涉嫌犯罪的，应当及时移送公安机关立案侦查。
第三十七条 任何单位和个人有权向畜牧兽医主管部门举报生鲜乳生产经营中的违法行为。各级畜牧兽医主管部门应当公布本单位的电子邮件地址或者举报电话；对接到的举报，应当完整地记录、保存。
各级畜牧兽医主管部门收到举报的，对属于本部门职责范围内的事项，应当及时依法查处，对于实名举报，应当及时答复；对不属于本部门职责范围内的事项，应当及时移交有权处理的部门。
第三十八条 县级人民政府畜牧兽医主管部门在监督检查中发现生鲜乳运输车辆不符合规定条 件的，应当收回生鲜乳准运证明，或者通报核发生鲜乳准运证明的畜牧兽医主管部门收回，同时通报有关乳制品加工企业。
第三十九条 其他违反本办法规定的行为，依照《畜牧法》、《乳品质量安全监督管理条 例》的有关规定进行处罚。
第六章 附 则
第四十条 本办法自发布之日起施行。
完善我国食品召回制度的困境与法律对策
【原载】经济法网http://www.cel.cn/show.asp?c_id=10&c_upid=0&c_grade=1&a_id=9561
【文章编号】CEL9561
作者简介：朱晓东，男，1977年生人，河北省馆陶县人，河北经贸大学2004级经济法专业硕士研究生，研究方向：市场管理法。
摘要：食品召回制度是召回制度的重要组成部分。严格说来，我国并未规定食品召回制度，但是，在我国的《食品卫生法》有类似的召回制度的规定，既第四十二条、第四十三条“责令公告收回”的规定，本文称之为公告收回制度。同时，《中华人民共和国食品安全法征求意见稿》(2005年6月征求意见稿)第七十一条规定了不安全食品召回制度。但是同美国等发达国家实行的食品召回制度相比，无论我国的食品公告收回制度，还是《食品安全法征求意见稿》规定的不安全食品召回制度都尚有差距，尚须完善。因此，本文在分析我国食品公告收回制度和不安全食品召回制度现状和缺陷的基础上，指出了我国完善食品召回制度的困境并提出相关对策。
关键词：完善食品召回制度 缺陷 困境 法律对策
近年来，随着经济的高速发展，人们生活水平不断提高，食品安全问题日趋成为人们关注的焦点，如2004年的安徽阜阳劣质奶粉事件、2005年的苏丹红事件、雀巢奶粉事件、还有引起众多争议的转基因产品可能对人体产生潜在危害等，都引起了社会的高度关注。因此，在我国，完善食品召回制度，健全食品安全管理体制的呼声越来越高。事实上，据北京某知名网站和一家调查机构最新的消费者调查显示：在经历了过多的食品安全危机事件后，有超过90%的消费者将因产品安全危机事件而改变消费习惯，70%的消费者表示今后不知道吃什么；更为严重的是，超过了60%的公众认为被曝光的食品安全卫生事件，只是问题的“冰山一角”，实际存在的问题远比暴露出来的问题要严重的多。[1]中华医学会会长钟南山曾经警告说假如目前的食品安全状况继续延续下去50年以后将影响国人的生育能力。[2]食品安全成为目前公共健康面临的最主要威胁之一。因此，完善食品召回制度已是刻不容缓。本文在分析我国食品召回制度的现状和缺陷的基础上，指出了我国完善食品召回制度的困境，并提出了相关对策。
一、我国食品召回制度的现状
食品召回制度是召回制度的重要组成部分。[3]因此，我们首先来看我国的产品召回制度。在我国，最早通过地方性法规建立起产品召回制度的地方是上海。2002年10月28日，上海市第11届人大常委会第44次会议通过的《上海市消费者权益保护条例》，明确规定了产品召回制度，这是我国首次对召回制度立法。[4]从全国来看，我国产品召回制度是以汽车行业为试点。2004年10月1日生效实施的《缺陷汽车产品召回管理规定》，确立了汽车召回制度并已取得一定实效，成功地召回了数批数量庞大的缺陷汽车，避免了大量的事故发生，赢得了社会的好评，也用事实证明了该制度存在的价值。
严格说来，我国法律并未规定食品召回制度。食品召回制度是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，子以更新、赔偿的积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。[5]我国现行的涉及食品卫生、安全的法律法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》、《消费者权益保护法》等，但这些法律法规对食品召回制度均没有明确的规定。
但是，在我国的《食品卫生法》有对类似的召回制度的规定，法律称“责令公告收回”。该法第42条规定：“违反本法规定，生产经营禁止生产经营的食品的，责令停止生产经营，立即公告收回己售出的食品，并销毁该食品……，”第43条规定：“违反本法规定，生产经营不符合营养、卫生标准的专供婴幼儿的主、辅食品的，责令停止生产经营，立即公告收回己售出的食品，并销毁该食品。”本文称之为公告收回制度。
值得关注的是，在我国建立食品召回制度的要求经过多年的呼吁之后，终于有了可喜的结果：《中华人民共和国食品安全法征求意见稿》(2005年6月征求意见稿，以下简称《食品安全法征求意见稿》)第七十一条规定了不安全食品召回制度。该条第一款规定 “食品生产经营者对其生产经营的不安全食品，应当立即停止生产、销售或者使用，通知相关生产经营者、消费者停止生产、经营或者使用该不安全食品，召回己经上市销售的不安全食品，并记录召回情况。食品生产经营者应当及时将召回的不安全食品处理情况向原食品生产经营审批部门报告。”，第二款规定：“铁道、交通、民用航空经营单位在交通工具上发现不安全食品，应当立即停止销售或者发送，并按照国家有关规定立即向铁道、交通、民用航空有关监督管理部门报告。”[6]本文称之为不安全食品召回制度。
但是，就《食品安全法征求意见稿》的相关规定来看，虽然是我国食品安全管理法制建设的一大进步，但是与发达国家的食品召回制度相比，仍有许多欠缺。因此，即使《中华人民共和国食品安全法》出台实施后，仍然可以借鉴美国的成功做法，完善不安全食品召回制度。
二、我国食品召回制度的缺陷
同美国等发达国家实行的食品召回制度相比，我国的食品公告收回制度和《食品安全法征求意见稿》规定的不安全食品召回制度尚有差距，其差距表现为：
(一)、是法律体系不完善。我国实施的“公告收回”所依据的是较单一的《食品卫生法》和与其相配套的少数部门规章。而西方发达国家的召回制度所依据的不仅有较完备的法律法规，还有和WTO规则相适应的、被企业视为生命的产品质量、诚实守信规则和自律制约机制。如美国食品召回的法律依据主要有：《联邦肉产品检验法》（FM IA）、《禽产品检验法》（PPIA）、《食品、药品及化妆品法》( FDCA)以及《消费者产品安全法》( CPSA)等，规定的相当完备。
1995年正式出台的《食品卫生法》是我国现阶段最全面地对食品卫生、安全作出规定的法律。但是现在的《食品卫生法》存在着很多的问题，如可操作性差等。我国的《食品卫生法》从正式颁布已有10多年，有必要根据新出现的问题加以完善和强化，以有效制止和打击食品生产和流通过程中的有损食品安全的行为，保障人民的生命和健康不受侵害。
(二)、召回食品的范围过窄。我国规定的“公告收回”食品，仅限于《食品卫生法》明确规定的禁止生产经营的食品和不符合国家强制卫生、营养标准的婴幼儿食品，范围相对狭小。《食品安全法征求意见稿》规定的范围也仅是“不安全食品”。而美国等国实施的召回制度，其对象和范围不仅包括了明确对消费者有害的食品，也包括无害但有“缺陷”的食品，如美国的第三级食品召回的是一般不会有危害的食品，消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果，比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等[7]，比较宽泛，较我国规定的更为严格。
(三)、召回的具体程序单一。首先，我国“公告收回”的程序是单一的行政强制程序。而美国等企业在自身发现食品存在潜在风险，但还没有造成严重危害的情况下，如果主动向FSIS或FDA提出报告，愿意召回并制定了切实有效的召回计划，FSIS或FDA将简化召回程序，不作缺陷食品的危害评估报告，不再发布召回新闻稿，也不一定对企业进行曝光，采取了鼓励自愿召回的做法。其次，《食品安全法征求意见稿》规定的不安全食品召回制度则是由生产经营者实施，企业召回己经上市销售的不安全食品，记录召回情况，将召回的不安全食品处理情况向原食品生产经营审批部门报告。这种召回制度主要是依靠企业的自律性来实施的。但是，由于我国企业的自律性较差，因此不安全食品召回制度的实施将会大打折扣。即使是企业自律性较强的美国，食品召回制度也不是在企业主导下实施，而是在政府职能部门主导下实施。
(四)、不进行召回的法律后果缺位。我国《食品卫生法》和《食品安全法征求意见稿》对企业不进行公告收回或召回的企业未作惩戒性规定，因此对企业约束不大。但美国则不同，如果企业不与政府部门合作.发现问题有意隐瞒，不仅要承担行政责任.还面临以违反《联邦肉产品检验法》( FMIA)、《禽产品检验法》( PPTA )、《联邦食品、药品及化妆品法》(FDCA)以及《消费者产品安全法》( CPSA)的罪名被起诉而承担刑事责任的风险，具有较强的法律约束力。
(五)、召回食品的处理结果不同。我国《食品卫生法》的公告收回制度对问题食品——“禁止生产经营的食品”的处理比较单一，即没收销毁。《食品安全法征求意见稿》也未对召回食品进行分级管理，只有一个级别即“不安全食品”因而处理方式必然单一。而美国的召回制度因为实施了分级制，对于第三级的缺陷食品允许企业采取补救措施，重新投放市场，既坚持了企业的诚实守信、质量第一和维护消费者的权益，又可避免食品资源的不必要浪费。
总之，我国的食品召回制度与国外实行的食品召回制度相比，还很不成熟，亟待加以完善。而以美国为代表的发达国家的食品召回制度已相当完备，我国应当借鉴国外食品召回制度的具体做法，完善食品召回制度
三、完善我国食品召回制度的困境
虽然国家意识到完善食品召回制度的必要性，社会上的呼声也越来越高。但是我国完善食品召回制度还面临着诸多困境，主要有：
第一，食品召回制度成本过高，国内企业难以承担。食品召回制度其成本由食品的生产商、进口商和经销商承担。联合利华亚洲区质量保障食品总监Chris Trevena认为“对于食品企业来说，和其他紧急事务或灾害相比，产品召回更可能是一种危机，”[8]虽然，据美国学者研究，召回缺陷食品引起的所有者经济损失，平均占公司财产的1. 5～3%。。[9]但是，一方面，我国食品生产企业规模相对较小，自身总体素质不高，食品召回的实行将使企业承担较大的经济责任，在这种情况下，大多数中小企业难以承受。另一方面，在我国没有产品召回责任保险制度的情况下，即使是规模较大的企业也难以承受食品召回的高额成本。
第二，食品安全法律体系不完善。目前，虽然已有许多企业承诺实行食品召回，如京粮集团早在2003年就承诺全面履行召回义务，[10]很多地方法规也规定了产品召回制度，但是我国食品召回还尚未以法律制度的形式推行。其原因就在于尚未健全食品安全法律体系。食品召回制度应当以相关法律为基础。我国在实行食品召回制度之前，必须建立健全食品安全法律体系，并使其具备公正性、合理性、科学性和可操作性。
从客观角度来看，首要的障碍就是食品溯源制度，在我国现有的条件下难以实施。食品溯源制度是食品召回制度的基础，没有完善的、顺畅的溯源条件，食品召回制度也只是一句空话。我国食品企业数量庞大规模小且分散，导致食品难以溯源，其中包括一大批非正规厂商，生产的很多食品连最起码的标识都没有，或者在标识上造假，出事后厂家无法找到，而像一些生鲜和农产品，由于其产品的特殊性.在很多情况下无法做到证据保全。食品难以溯源，这在客观上限制了食品召回的实施。同时，我国的检验技术手段还相对落后，这也直接关系到食品缺陷的评价问题。
第三，食品安全管理体制混乱。我国市场上劣质食品泛滥的一个重要原因就是监管食品市场的行政部门职能不清。目前，对于食品安全工作，卫生部、国家质量技术监督检验检疫总局、工商总局环保总局等八个部委及其地方分支机构农业局、畜牧局、渔业局、环保局、卫生防疫站、工商局、质量技术监督局、贸易局、检疫局等都有职责监督管理食品的生产和管理，监管食品质量。但由于分工过细、职能重叠，结果是大家都在管，谁也管不好——“七八顶大盖帽管不好一头猪”。食品召回制度是在相关职能部门主导下的行为，因此必须明确相关部门及其职责，改变这种混乱局面。
第四，从主观角度来看，企业和消费者的观念落后是召回制度难以实行的重要原因。在许多消费者眼里似乎被召回的食品都是不合格的产品，即使知道是“防范于未然”的召回，也往往对该品牌的产品留下极为不好的影响。实际上企业的食品召回行为实际上是负责任的行为，往往体现了该公司认真负责的态度和经营理念。在食品召回制度中，被召回的产品不一定都是大家传统观念中有“毛病”的产品。 而我国食品企业而言囿于消费者“召回产品”是有毛病产品的观念，普遍认为进行“食品召回”意味着企业声誉受损。因此非万不得已就绝不能实施召回。在2005年的雀巢奶粉事件中，雀巢公司“入乡随俗”迟迟不提“召回”二字，其实正是这种观念作怪。
四、完善我国食品召回制度的法律对策
鉴于我国食品召回制度的缺陷和困境，笔者认为应从以下三个方面完善我国的食品召回制度。
第一，完善食品安全监管体系。
目前，发达国家普遍采取的食品安全监管手段主要包括以下三方面：1、实行食品安全性评价，加强食品危险性分析；2、推行危害分析与关键控制点（HACCP）、食品生产良好规范（GMP）等国际食品安全认证体系；3、实行食品溯源制度，加强食品标签管理。[11]
对我国食品召回制度来说，首先应建立完备的食品溯源制度。推行食品溯源制度，应按照从生产到销售的每一个环节都可相互追查的原则，建立食品生产、经营记录制度。从保证食品质量安全卫生的必备条件抓起，采取生产许可、出场强制检验等监管措施，从加工源头上确保不合格食品不能出厂销售，并加大执法监督和打假力度，提高食品加工、流通环节的安全性。其次，还需要从提高我国食品安全水平的角度考虑，提高食品安全检测水平、健全食品卫生标准、实行食品安全性评价；逐步推行危害分析与关键控制点、食品生产良好规范等国际食品安全认证体系，加强食品危险性分析；建立食品安全信用体系、整饰食品监管体制及厉行食品卫生法制等多方面着手；从体制、机制和法制等方面建立和完善长效的食品安全体系，形成统一开放、公平竞争和规范有序的食品市场环境。
第二、完善我国食品召回制度
首先，设立食品召回管理机构，并明确职责。解决我国目前的多个部门同时交叉管理食品安全的问题，可以通过设立统一的中央级协调机构来解决。如在澳大利亚、新西兰食品召回体系非常重要的一点就是设有中央级食品召回协调机构—召回协调员，该机构能将各个负责食品安全管理的不同部门协调起来，使各相关职能部门职责明确。[12]或在现有的条件下，明确食品召回行政管理的具体分工，明确职责，以解决目前的混乱局面。如在美国负责食品召回的政府职能部门有两个一个是卫生部(LIS. Department of Health and Human Services)属下的食品与药物管理局(Food and Drug Administratior}，简称FDA另一个是农业部(LIS Department of Agriculture) 的食品安全与检查局 (Food Safety and Inspection Service)，简称FSIS, FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回，FDA主要负责FSIS管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。[13]
其次，规范食品召回程序。可以参考美国等发达国家的食品召回制度，编制一套规范的操作性强的食品召回程序，包括制定食品召回计划、启动食品召回、实施食品召回、食品召回完成评价，不实施召回的法律后果等环节的具体内容，让有关责任主体以及管理部门在具体食品召回中确切知道应该履行什么职责和义务。尤其重要的不实施召回的法律后果，在市场经济中有义务而无责任的法律制度在实践中是无法实施的，特别是在我国食品生产企业规模相对较小，自身总体素质不高，自律性差的情况下，必须强调法律责任。
最后，对食品召回实行分级管理。将召回食品进行分类的意义在于，不同召回级别采用不同的管理方法。一方面，可以使公众清楚的知道某种被召回食品的危害程度，从而采取不同的处理方法和处理态度，另一方面也有利于政府职能部门对食品召回进行分类管理，增强工作的针对性，提高行政效率。以FDA为例，如果是第一级召回，FDA要检查并确信每个缺陷食品被召回或者被修理完好，相反，如果是第三级召回，FDA可能决定仅需要抽样调查来确信产品己从市场召回。[14]
我国可以参考美国的食品召回等级分为三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品小会引起任何不利于健康的后果，比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。鉴于我国的经济发展状况和食品产业发展状况，目前我国政府应将监管的重点放在第一级和第二级食品上，对于第三级食品可以采取鼓励召回的措施。
第三，建立产品召回责任保险制度。
在欧美等国，由于消费者的权益保护意识极强，政府对消费者保护运动高度支持，企业常常面临着极大的索赔风险和产品召回风险。以2002年度为例，该年度美国法院裁定的十大赔偿金中最少的一笔都是8000万美元， 最高则为280亿美元， 且“十大赔偿金”均属于个人与公司之间的损害赔偿。美国消费品安全委员会2002年发出的召回令达340起， 涉及5000万件产品， 并且数字有逐年增加之势， 企业召回支付的平均费用则达100万美元。[15]由于产品召回成本高昂，单靠生产商和销售商自身的实力难以承受其巨额费用，国外通常的做法是购买召回保险来转嫁召回成本。比如，沃尔玛等世界零售业巨头基本都要求供货厂商购买责任保险，而一些高风险产品的召回保险更要写进购货合同中。因此，来自欧美的商家一般都会要求出口企业出具产品责任保险甚至召回责任保险。
产品召回保险不同于传统的产品责任保险。产品责任保险保障的是生产商与销售商在消费者因使用其产品而遭受身体伤害或财产损失时应承担的法律责任，而产品召回保险保障的则是“召回”的相关费用或损失。产品召回保险承担由于被保险产品存在缺陷而导致或可能导致消费者人身伤害或财产损失所引起的 “召回费用” ， 包括： 告知费用、运输费用、仓储费用、销毁费用、雇佣额外劳动力的费用、员工加班费用、重新配送费用、聘请专业顾问进行危机处理的费用， 以及双方约定的其它费用。 通过产品召回保险， 使得卖方——尤其是生产商在面对产品安全突发事件时不仅能得到资金支持， 还能得到专业的应急策略指导， 以正确的方式面对公众、政府、乃至销售链中的各个环节， 以最低的成本避免危机。
鉴于我国企业规模较小，而召回成本较高企业难以承担的困境，我国可以借鉴美国等发达国家的做法，建立产品召回责任保险制度。笔者认为我国的食品召回保险可以采取强制保险的办法，以保护消费者和企业的权益。
不容否认，有些困境仅仅从法律上是无法找到对策的，如消费者的主观意识问题等。但是笔者认为，随着我国食品召回制度的完善，我国食品安全法律体系的健全，在我国一定能形成健康、有序的食品市场环境。
注释：
[1]转自信任危机呼唤食品召回（N），中国检验检疫，2005年第7期。
