教育部关于做好2003年中等职业学校招生工作的通知

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论执行分权运行模式的科学构建

扈亭河


内容提要：执行分权已是大势所趋，但在各地法院改革中分权的模式存在着较大的不同，有两权制说，亦有三权制说，在机构设置、人员配备等方面更是千差万别。本文从分权的必要性、分权模式等方面进行了论述，并阐明了执行裁决权和实施权的内容、机构设置、人员配备、两权制约等方面的内容。
关键词：分权、裁决权、实施权
以“公正与效率”为主题，我国司法改革不断推进，改革内容丰富、形式多样，改革的范围涉及的面也比较广，从审判流程工作管理、刑事民事行政审判方式改革、庭前调解改革到审判监督改革等等。执行工作改革也在全国法院系统普遍展开，各地法院纷纷成立了执行工作局。但就基层法院而言，执行机构内部应设立什么部门，各部门之间如何分工，按什么模式运行，如何合理配置执行权等等问题，并无明确规定，各地做法也各不相同。鉴此，笔者试图立足本院执行工作的改革，在现行法律规定框架内，以执行公正为核心，以公开、高效、廉洁为目标，探索建立符合法院执行工作规律的运行机制。
一、 实施执行分权改革的必要性和重要性
执行案件由执行员一人将案件包办到底的做法弊端很多，为办理人情案、关系案、金钱案提供了生长的土壤，出现了执行干警违法违纪现象，到了改革不容置疑、刻不容缓的地步。实施执行分权改革，有以下几个方面的必要性：
（一）改变办理执行案件过程中存在权力过于集中的问题
传统的执行权运行模式存在的弊端就是执行权的高度集中。一起执行案件交给执行员后，从执行措施的决定到实施，从执行财产的调查到处分、分配，对被执行人财产的执行到对其债权的执行以及被执行人的变更、追加到对案外人异议的审查处理等，均由负责执行的执行员一个人说了算。由于执行员手中的权力过大且集中，又缺乏有效的监督和制约机制，具有很大的主观性和随意性，容易产生决策错误，造成错误执行，甚至造成违法执行，同时也使外来的不法干预有机可乘，致使执行的司法独立无司法保障。
（二）杜绝执行干警违法办案、实现执行公正的需要
最高人民法院院长肖扬指出，规范权力的行使，防止权力的滥用，正是为了使国家权力始终掌握在人民手中，始终为了最广大人民的根本利益。任何权力都有被滥用的可能，这是万古不易的真理。不受制约的权力正如一匹脱缰的野马，恣意横行，而没有制约的权力必然导致腐败①。执行案件由一个人说了算，监督软弱无力，导致执行乱、乱执行的现象还比较严重。由于执行权的行使基本上依赖执行人员的自觉性，而自觉性毕竟是有限的，以致于执行人员不依法行使执行权的现象时常存在，或怠于行使执行权滋生执行难，或滥用执行权出现执行乱。金钱案、关系案和人情案也没有从根本上得到遏制，当事人仍然有机会利用请客送礼、行贿、拉关系、找门路等手段，拉拢腐蚀执行员，以期达到使执行员作出对自己有利执行决定的目的，侵害了其他当事人的合法权益，执行效率和执行质量低下，因此必须改变执行权集中行使的状况，分解执行权，实现权力制衡。执行分权，不但有两权的制约，而且也带来了执行的透明度和公开性，从而促进执行工作的廉洁性。
二、执行实施权与执行裁决权的分权模式
对权力的制约不外两种途径，一是“以权利制约权力”，即通过人民对国家机构和国家工作人员的选举、质询、罢免等方式监督、制约权力；二是“以权力制约权力”，即通过国家权力机关的监督以及其他国家机关适当的权力分工实现相互制约②。对执行权划分，就是实现执行权力对权力的制约。执行权划分应达到科学合理、分权制约、规范高效的要求，实现这些要求首先要对执行权有正确的分析和认识。执行权究其性质应属司法权和行政权相混合的一种权力，既有司法权属性，也具有行政权属性。执行权的司法权属性是指在执行过程中，针对当事人的请求，对争议的事项作出裁判，以解决执行争议的权力，具有被动性、中立性、终局性的特点，司法权属性表现在执行异议的审查裁定，被执行主体的变更追加，中止、终结的裁决等方面。行政权属性表现在决定（命令）被执行人履行义务、报告财产状况，决定（命令）采取执行措施、强制措施等方面。因此，执行权具有司法权、行政权属性，是有别于其他国家权力的一种特殊权力。根据执行权的特殊性质和执行工作的实际，将执行权分为执行裁决权和执行实施权。执行实施权和执行裁决权分别由不同的执行员行使，来达到“以权力制约权力”的目的，进而实现执行工作的健康、有序进行。
（一）执行裁决权的内容
执行案件离不开裁判，无论是从执行程序的启动到对有关执行问题的争议、执行案件的中止、终结等，都需要在执行中行使执行裁决权。执行权中的裁决权由人民法院执行员行使，包括的内容有：1、案外人异议的处理。执行裁决庭对案外人异议经过审查后认为异议不成立的，裁定驳回异议。案外人对执行标的提出异议，经审查理由成立的，裁定中止执行。经审查发现决定、裁定有错误的，按审判监督程序处理。2、需变更、追加被执行人的处理。根据当事人申请，对需变更或追加主体的，由执行实施人员将有关材料交执行裁决庭的法官审查合议，需变更、追加的，由裁判人员作出裁定。否则，不能变更、追加被执行主体。3、中止执行裁判。执行实施人员认为案件需要中止的，将有关材料交裁判人员。对于当事人达成和解协议且约定履行期限在六个月以上，上级法院及本院对案件决定再审，案外人提出确有理由的异议，无财产保全措施、申请人不能提供执行线索等情况，经执行裁决庭法官审查并合议后可中止执行。否则，不能中止执行，可决定继续执行或更换其他执行员执行。4、暂缓执行审查。对具有当事人达成和解协议、上级法院通知暂缓执行、提供担保暂缓执行、审计评估期间、拍卖变卖期间等情形，决定暂缓执行。5、不予执行仲裁裁决、公证债权文书的审查。对仲裁裁决书、公证债权文书符合民事诉讼法第217条、第218条规定的可裁定不予执行。6、终结执行裁判。对符合民事诉讼法第235条规定的，裁定终结执行。不符合法律规定的，继续执行或更换执行员执行。7、妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决。对妨害民事诉讼、妨害执行的行为，依法作出罚款、拘留决定。8、执行程序异议处理。对当事人、第三人提出的执行措施不当，执行方式不当，超标的执行，执行财产超出法定范围，违反法定程序等执行过程中的问题，由执行法官依法审查，异议成立的，裁定撤销执行行为；异议不成立的，裁定驳回异议。
（二）执行实施权的内容
执行实施权贯穿于执行案件的全部过程，执行案件的始终都离不开执行实施权。执行权中的实施权的内容包括：1、向被执行人发出执行通知。向当事人宣讲法律，讲明法律利害关系、法律后果及指定履行义务期限。被执行人表示履行义务的，发出执行通知书和执行传票，到指定场所履行义务。2、实施执行强制措施。对被执行人不履行义务的，依法实施查封、扣押、冻结、查询、提取、扣留、划拨、变卖、拍卖等执行措施，对可能隐匿财产及有关证据材料的，依法实施搜查。对经两次合法传唤拒不到场的进行拘传，拒不履行义务及妨害执行的，由执行法官决定罚款、拘留，并经院长批准后，由执行实施庭实施。3、实施协助执行决定。包括协助执行法律文书指定交付财物、票证、协助查封、扣押、冻结、查询、划拨、扣留、提取被执行人财产、存款、收入及被执行人的预期收益。4、对被执行人有到期债权的，按法律规定向第三人发出履行义务通知，第三人在法定期限内既不提异议又不履行的，强制执行第三人。5、对被执行人、被执行财产情况进行调查。根据申请人提供的执行线索及掌握的其他情况展开调查，对有意躲避、藏匿的被执行人进行调查。6、具体组织参与执行分配。确定清偿顺序，确定清偿比例，制作分配表，保证优先权实现等。
（三）划分的依据
从目前的执行实践看，将执行权力划分为执行裁判权和实施权，由执行机构的裁判组和执行实施组分别实施，比较妥当。理由是：其一，具有充足的理论依据。执行权具有司法权和行政权的双重属性，这是目前执行分权改革的理论基础，也是执行机构分为执行裁判组和执行实施权的依据。其二，这种划分与执行人员的数量和整体素质状况相适应。当前，执行人员的数量远不能适应任务的要求，而且人员素质参差不齐，短期内改变这一现状又是不可能的。在这种情况下，若将权力再进行更细的划分后又没充足的人员操作这一权力，达不到预期的效果。其三，符合效率和效益原则。执行权运行中必须考虑简约程序、节约诉讼资源。从这个角度讲，由执行裁判组、执行实施组行使这两种权力已经足够了，这种做法符合效率原则。而且，在同一层面上进行权力的划分，便于权力之间的协调，效率和效益同时可以兼顾。
（四）人员的分配
执行权运行模式从执行权的权力划分开始，拓展到人员的分离，再发展为组织机构的分离，执行权运行机制的改革与执行机构设置的改革进行了有机的结合，使执行权运行机制与执行机构浑然一体，并且有利于对不同的人员进行不同的管理③。在执行人员结构的调配上，既要考虑执行的双重属性，又要兼顾法院的管辖范围等自身的特点，科学地设置执行权的运行模式。可以探索试行执行法官责任片区制度，将辖区范围划分为几个片区，设置一个或者根据需要设置几个执行裁决庭，由执行机构设置的几个执行实施庭行使执行实施权。执行实施庭实行庭长负责制，执行实施庭再可以进一步细分为几个执行实施小组，执行组长从胜任执行工作的资深执行长中选任，副庭长可以直接担任执行实施组组长。外出办案，一般由执行组长带队，充分发挥执行组长在办案中的组织、指挥作用和执行组人多的优势，便于配置装备、提高执行效能，增强执行威慑力，克服执行人员个人缺乏监督，随意执行的弊端，避免分散办案中低效率的重复执行。凡执行中需要的强制措施均需执行裁决庭先讨论决定，做到主次有别，共同承担。一方面能正确决策，公正办案。另一方面，合理界定执行裁决庭职能和权限后，又保持了执行实施庭灵活、机动和便捷的优势，有利于执行工作在优质的基础上保持高效。改变了原来执行工作以执行员为基本执行单元，放权过多，把关不严的局面。执行实施庭分组后实行各组分片负责执行，引入竞争机制，改变原来单纯以人为考核单元的传统做法，增设以组为考核单元，从而形成庭、组与个人的多重考核机制，强化了团队作战与协作意识。对一些关系复杂、地方行政干预大，在社会各界反响较大的案件，通过上级法院提级执行，或上级法院组织辖区法院之间交叉执行、共同执行。这样既能避免案件久拖不结，又能遏制地方和部门保护主义，达到执行的司法独立，确保执行的公正和效率。
这里还有一个问题，执行裁决庭和执行实施庭是否均要属于执行局的内设机构？存在两种观点，一种观点认为由执行局现有人员进行分离为执行裁决庭、执行实施庭，两个庭均从属于执行局；一种观点主张执行裁决庭、执行实施庭彻底分开。笔者认为第二种观点切实可行，彻底分开后更有利于实现两庭的制约和监督。具体措施就是对执行机构进行变革，将执行裁决庭从执行局剥离出来，单独设立执行裁决庭。执行裁决庭和其他业务庭如民庭、刑庭等一样，拥有独立的机构、人员。彻底分离，就是为了更好地搞好监督。执行裁决庭和执行实施庭均从属于执行局下设的机构弊端重重，不能有效地实现两权制约的目的，“两权分立”制约的实质目的没有达到，两权分离仅是形式上的，最终仍然是两权归于“一端”，那就是要受执行局的领导，从属于执行局。执行局可以对两个庭进行“协调”，还是没有彻底地实现分离。用通俗话讲还是“一个锅里摸勺子”，“孪生兄弟”之间怎么好去制约呢？在两庭均属于执行局的情况下的互相监督和制约，在很大程度上要依靠执行局或者直接说是要依靠执行局长一个人的力量来进行。将监督重担寄希望于一个人经过实践证明远远不能实现卓有成效的监督，根本的还是靠制度、靠机制去达到监督的目的。所以，要实现两权有力的监督、制约还是要从机制上寻求突破。实现裁决庭和实施庭的分离，几个实施庭仍然属于执行局，而裁决庭与执行局没有任何关系，真正起到对实施庭的监督和制约。执行权分权制约模式和执行机构改革不仅能够实现执行权的分离，而且提高执行效率，从而达到司法公正和效率的目标。
（五）两权的制约和监督
执行裁决权对执行实施权的监督和制约是显而易见的，原先执行员“大权”集于一身，执行员既充当执行案件的裁判者的角色，又要对自己的裁决进行实施。分权后，执行裁决权由专门的裁决组行使，把权力进行了分化，执行实施权的实施应当严格依据裁决的内容才能实施。执行实施权怎样对执行裁决权实施制约呢？执行裁决组进行裁决时，执行裁决的提起不是无缘无故的，裁决事项的建议权在于执行实施庭，由执行实施庭对需要裁决的事项提交给裁决庭，报裁决庭进行裁决。
建立科学、合理的执行分权运行模式，改变以往一起执行案件由一名执行员“包办”到底的现状，有利于实现执行案件的公正和高效，杜绝执行员的违法、违纪现象的发生，切实保护当事人的合法权益。
（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院 邮编：257500 电话：0546－2568129）

参考著作：
①、②均参见肖扬《论宪法精神》一文，载于2003年12月4日《人民法院报》。
③参见沈德咏、张根大所著《中国强制执行制度改革理论研究与实践总结》。


天津市人民政府


天津市人民政府关于印发天津市人民防空工程维护管理实施细则的通知

津政发〔2009〕26号


各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
　　现将《天津市人民防空工程维护管理实施细则》印发给你们，

望遵照执行。
　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　天津市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年六月三日
　　
　　
　　　　　天津市人民防空工程维护管理实施细则


　　第一条 为加强我市人民防空工程（以下简称人防工程）的
管理，使其在平时能保持完好状态，合理利用，充分发挥经济效
益和社会效益；战时能掩蔽人员，储存物资，充分发挥防空战备
作用。根据国务院、中央军委发布的《人民防空工程维护管理规
定》，特制定本细则。
　　第二条 本市各类人防工程及其附属设施，均属本细则维护
管理范围。
　　第三条 人防工程的维护管理，按统一指挥、分级管理的原
则组织实施。市人民防空主管部门负责全市人防工程维护管理工
作，区、县人民防空主管部门负责对本区域内的人防工程维护管
理工作进行督促、检查、指导。各类人防工程的维护管理工作的
具体实施，由投资、使用、产权所有或物业管理等单位或个人负
责。
　　第四条 人防工程应与该项目的地上主体建筑作为整体，由
项目管理服务单位统一实施维护管理。
　　各单位或个人对所管辖人防工程维护管理工作，应当确定总
责任人和各分项分部位责任人，并应当根据所管辖人防工程实际，

建立健全人防工程维护管理制度、操作规程及维护管理档案。对

维护时间和内容进行记录，实行制度化管理。负责人防工程维护

管理工作的单位或个人，一旦发现危及地面建筑和交通安全等异

常情况，应采取必要措施，防止发生事故，并及时上报工程所在

区、县人民防空主管部门。
　　第五条 人防工程的维护管理，必须按照《人民防空工程维
护管理技术规程(试行)》的要求进行。人防工程维护管理应当达
到下列标准：
　　（一） 工程的结构和防护设施性能完好；
　　（二） 通风、给排水、供电、采暖、通信、消防系统工作
正常；
　　（三） 工程无渗漏，使用空间整洁；
　　（四） 空气洁净，饮用水的水质符合国家规定的卫生标准；
　　（五） 工程的构配件无锈蚀、损坏；
　　（六） 工程平战转换所需的材料、设备及预制构件，应当
有专门地点存放并保持状态良好；
　　（七） 工程的进出道路畅通，孔口的伪装和地面附属设施
完好；
　　（八） 防汛设施安全可靠。
　　第六条 有人防工程的单位，隶属关系变动时，交接单位应
办理人防工程移交手续，有关人防工程档案应造册移交，有关区、

县、局人民防空主管部门应主持交接工作，并报市人民防空主管

部门备案。
　　第七条 各级人民防空主管部门应当定期对人防工程的维护
情况进行监督检查，以保障人防工程的安全和使用效能。被检查
者应当予以配合，如实反映情况，提供有关材料。
　　第八条 人防工程是在战时保护人民生命、财产的重要战备
设施。每个单位、每个公民都有保护的责任。
　　第九条 不得在危及人防工程安全范围以内取土、埋设各种
管道、架设各种线路、修建地面工程设施，或在人防工程附近爆
破、打桩和在工程顶部堆料。因城市统一规划和基本建设无法避
开，确需埋设和修建时，建设单位应约请人防部门并会同设计、
施工单位组织论证，制定技术保障措施，确保人防工程的主体结
构安全并不降低其防护效能。
　　第十条 不得向人防工程内部及其孔口附近排泄雨水、废水、

废气，倾倒垃圾和便溺。
　　第十一条 不得在人防工程内存放易燃、易爆、剧毒和放射
性、腐蚀性物品。
　　第十二条 使用人防工程的单位或个人，如对人防工程进行
改造，必须符合国家规定的防护标准和质量标准。申请改造人防
工程的，应当向市或区、县人防办报送改造申请书、改造设计方
案和相关设计图纸。经审核批准后，方可实施。对人防工程进行
改造不得破坏工程结构、内部设施或损伤保护性能。
　　第十三条 工程内部装修，不用易燃材料；禁止采用明火照
明；电气设备安装应按照防潮、防爆的要求，保障运行安全可靠，

并符合电力部门的规定。
　　第十四条 凡平时使用的工程，内部应配置消防器材及防火
设施。
　　第十五条 凡需平时使用人防工程的单位或者个人，应当在
使用前向工程所在区、县人民防空主管部门备案，填写《天津市
人民防空工程平时使用事前备案表》，领取《天津市人民防空工
程平时使用备案书》。
　　第十六条 任何单位或者个人不得擅自拆除人防工程。因城
市建设规划等特殊情况，确需拆除的，必须按下列规定报批：
　　（一）建筑面积在1000平方米以上的人员与物资掩蔽工程、
人民防空指挥工程、医疗救护工程、防空专业队工程，由市人民
防空主管部门审批；
　　（二）建筑面积在1000平方米以下的人员与物资掩蔽工程、
疏散干道工程及原有局属工程，由工程所在区、县人民防空主管
部门审批。
　　第十七条 申请拆除人防工程，应当提供项目立项、规划文
件，拟拆除人防工程平面图、剖面图，补建人防工程设计方案或
者补偿方案。
　　补建人防工程，应当持下列文件到市或区、县人防办办理手
续，人防办依照人民防空建设规划提出修建防空地下室意见书：
　　（一）项目立项核准或备案建设规划文件；
　　（二）地面建筑平面图、立面图、剖面图；
　　（三）建设用地内现有人防工程情况资料。
　　修建单位或者个人根据修建防空地下室意见书进行设计，并
持防空地下室设计文件，报市或区、县人防办审核。市或区、县
人防办应当在法定期限内审核完毕。
　　确因实际情况无法补建人防工程，经人民防空主管部门批准
补偿的，拆除单位应当按照本市规定标准交纳补建费。
　　第十八条 经批准拆除人防工程的，申请拆除的单位必须按
市或区、县人民防空主管部门和城市规划行政主管部门规定的期
限和位置，予以补建。
　　拆除人防工程，应当按照不低于原有抗力等级予以补建，补
建的建筑面积不得少于被拆除工程的建筑面积。
　　第十九条 城市建设规划部门，在审查、安排建设项目时，
要保护人防工程设施。确需拆改人防工程时，建设单位应分别按
本细则第十二条或第十七条规定办理审批手续。
　　第二十条 因危及地面建筑和交通安全或影响群众生活及环
境卫生，确需拆除报废的人防工程，在拆除报废前，要向工程所
在区、县人民防空主管部门提出申请，由区、县人民防空主管部
门签署意见，报市人民防空主管部门批准后方准实施。
　　第二十一条 对人防工程认真维护管理，并做出显著成绩及
对保护人防工程有功的单位和个人，给予表扬或奖励。
　　第二十二条 违反本细则，平时使用人防工程不办理事前备
案手续的，由人民防空主管部门依照《中华人民共和国人民防空
法》、《天津市实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》等有
关法律法规予以处罚。
　　第二十三条 对蓄意破坏人防工程，泄露人防工程机密以及
玩忽职守，造成重大事故构成犯罪的，应提请司法机关依法处理，

造成经济损失的，并应赔偿经济损失。
　　第二十四条 本细则自2009年6月1日起施行，至2014年5月31
日废止。市人民政府1997年12月31日《关于修改〈天津市人民防
空工程维护管理实施细则〉的通知》（津政发〔1997〕109号）
同时废止。