榆林市人民政府办公室关于印发《榆林市实施＜陕西省行政执法责任制办法＞细则》的通知

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法律职业化的难题

贺卫方


　　在当今世界上，法律职业化几乎已经成为全球化的趋势。法律界对自家行业的知识传统有了越来越明确的自觉，各种各样的研讨会和出版物都在不停地将这种知识传统精致化。越来越多的国家开始检讨法律教育的目标定位，法律教育界比起任何时候都更加重视在教育的各个环节培养学生“像法律人那样思考”（Ｔｈｉｎｋｉｎｇｌｉｋｅａｌａｗｙｅｒ）的能力。法律实务界也更加注重将法律职业与法律教育沟通，法律职业的入门标准越来越高，从而提高了司法在调整社会关系和实现社会正义的过程中的能力。另外，司法界又在不断地反思司法权的运作方式，程序的价值得到了日益普遍的认可。从一个国家到另一个国家，法律界都在讨论法律家的职业伦理，一些重要的准则获得了人们的共识。

　　值得高兴的是，我国的法治建设正好与这样的世界性潮流同步。在最近的几年间，上述种种问题都得到了我国法律界程度不同的关注和讨论，有些甚至在制度层面上取得了可喜的进展。统一司法考试制度的确立便是一个最近的例证。不过，在看到这些进展的同时，我们也时时能够感受到在迈向职业化过程中，中国法律界所面临着的一些特殊困难。这些困难有些来自于在计划经济时代流行至今仍有其生命力的某些观念，有些则来自于更久远的历史文化传统。这里不妨对后者略作分析。

　　日本著名的中国法律史专家滋贺秀三曾从诉讼的形态的角度对中国传统法文化作过极具启发意义的考察。他认为，在世界各主要文明中，中国是距离法治最为遥远的一种，甚至与欧洲形成了两级相对的反差。由于我们的法律大致上是刑法以及管理和调整官僚机构的规则，因而，“与国家权力相分离而具有独立地位的法律界精英们从理性的探索中产生出学说、判例，创造并支持着法这种现象……在中国几乎寻找不到。欧洲法的历史有一半可以说是法学的历史，而与此相对，言之有据地讨论中国法学史却近乎不可能。”滋贺教授以自己的教学感受强化了他的判断——在洋洋洒洒地讲过了罗马、中世纪和近代各国法学之后，轮到讲中国法学时，他几乎有点无话可谈的感觉。（参看滋贺秀三等著《明清时期的民事审判与民间契约》，法律出版社１９９８）

　　之所以如此，一个重要的原因是，我们这个老大帝国从来就没有形成分权体制。虽然在中央层面上一直有复杂的职能分工，但是，州县层面上却一直是一个人的政府。通过科举考试的形式选任官员，导致法律知识无从在司法的过程中得以发育和成长。官员与文人的合一使得司法判决的风格充满了美感，却难以获得统一性和确定性。韦伯曾经用“卡迪司法”（Ｋａｈｄｉｊｕｓｔｉｃｅ）的说法指称那种就事论事，完全不考虑规则以及依据规则的判决的确定性的司法。如果仔细观察中国传统社会官员的决策过程，看他们援用怎样的依据对纠纷作出裁判，看他们是怎样经常地将所谓天理人情置于国法之上，看他们以怎样的方式赢得当事人以及其他民众对裁判的服膺，我们可以毫不迟疑地得出这样的结论：传统的纠纷处理过程正可以成为“卡迪司法”的一个活生生的例证。

　　就这样，我们两千年的司法史居然根本没有走向专业化或职业化的任何苗头，居然是一部看不到对确定性和统一性有过追求的历史。这的确是一个令我们今天的法律人感到吃惊的事实。也许，这也可以成为解读我们总体历史的一个关键事实。由于司法过程不注重“同样的事情同样地对待”的准则，因而，司法不能通过纠纷解决过程对立法规则加以明确化和精细化，天理与人情的高度不确定性导致决策者可以翻手为云，覆手为雨，人民如何通过这种司法制度而伸张正义？于是，细小的纠纷得不到公正的解决，会带来滚雪球效应；冤情的累积遇上天灾或决策失当的人祸，便仿佛移干柴而近烈火，不天下大乱才怪。

　　尽管我们的历史上不断地重复着这样的教训，但是，走出这种怪圈却并非易事。路径依赖加上对其他文明的缺少接触，使得我们的历史在近代之前没有发生脱胎换骨式的创新。民众对司法的传统期待形成巨大的心理惯性，表层制度的改变并不意味着操作新制度的人们文化观念的改变。试看今日我们在建构一个专业化司法制度上的种种障碍：为什么我们虽然建立了分权体制但却既没有真正的分权，而同时又丧失了效率？为什么我们在司法官员选任问题上可以在长达近４０年的时间里没有规定任何学历背景，从而导致大量的没有任何法律教育背景的人们可以堂而皇之地当上法官、检察官？为什么我们至今在司法决策时究竟是以法律为惟一依据还是同时要考虑其他因素仍然纠缠不清？为什么我们在法官管理制度上经常倡导非行政化，但又每每摆脱不了改头换面的行政化？为什么审委会定案这样完全违反司法理念的制度会长期沿袭、难以改变？为什么在司法权的行使方式上我们总在强调“服务意识”，而难以真正走向中立化与消极化？为什么长期以来我们居然将“法官不得收受贿赂”这样的明显的是刑法调整对象的问题当做法官的职业道德问题？为什么在上下级法院之间关系上，会有人提出垂直领导的思路？

　　列举起来，这样的问题太多。要解决这类具有中国特色的难题，我们应当顺藤摸瓜，找到病根，然后对症下药。从这个意义上说，今天的司法改革，尤其是法律的职业化建构乃是一个历史性的大工程，既需要人们从历史上寻找病因，同时，改革的成功也意味着我们从此可以走出数千年历史无法摆脱的“一治一乱”的怪圈。所谓中华民族的伟大复兴，司法改革真正是关键中的关键啊！

　　（作者系北京大学法学院教授、博士生导师）

四川省人大常委委


四川省土地监察条例
四川省人大常委委


第一章 总 则
第一条 为了保障土地管理法律、法规的贯彻实施，依法查处违法行为，维护和监督土地管理部门依法行使行政职权，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的规定，结合四川实际，制定本条例。
第二条 本条例适用四川省行政区域内的土地监察工作。
本条例所称土地监察，是指县级以上人民政府土地管理部门和乡（镇）人民政府依法对公民、法人和其他组织执行和遵守土地管理法律、法规和规章的情况进行监检查，对违法者进行处罚或者处理的行政执法活动。
第三条 县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地监察工作。
经县级以上地方人民政府批准成立的土地监察队，在同级人民政府土地管理部门的领导下，依照本条例的规定行使土地监察职责。
乡（镇）人民政府依照《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》的规定，负责本辖区的土地监察工作。
第四条 设区的市人民政府土地管理部门可以对城市规划区土地监察工作实行集中统一管理。
县级人民政府土地管理部门可以对乡（镇）土地监察工作实行集中统一管理。
第五条 土地监察实行预防为主、预防和查处相结合的方针，遵循依法、及时、准确的原则。
第六条 县级以上地方人民政府土地管理部门应当建立健全土地监察制度，规范土地的监察行为。
第七条 对贯彻执行土地管理、法规成绩显著的单位和个人，由县级以上人民政府及其土地管理部门给予表彰或者奖励。

第二章 土地监察职责
第八条 土地管理部门的监察职责是：
（一）受理对土地违法行为的检举、控告；
（二）制止土地违法行为，调查处理土地违法案件；
（三）监督检查土地审查批准、登记确权和国有土地使用权出让、转让、出租、抵押的行为；
（四）集体检查土地非农建设情况；
（五）办理土地行政复议案件；
（六）对下级土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；
（七）协助有关部门调查处理土地监察人员依法执行职务遭受打击报复的案件；
（八）协助有关部门调查处理涉及土地问题的其他案件；
（九）法律、法规规定的其他职责。
第九条 土地管理部门依法对公民、法人或者其他组织的下列行为进行监督检查：
（一）建设用地行为；
（二）建设用地审批行为；
（三）土地权属、用途变更和登记行为；
（四）集体土地非农建设行为；
（五）土地复垦行为；
（六）基本农田保护行为；
（七）土地使用权划拨、出让、转让、出租、抵押、终止行为；
（八）土地价格评估和确认行为；
（九）法律、法规规定应受监督的其他行为。
第十条 上级土地管理部门对下级土地管理部门制定的土地管理法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。
上级土地管理部门发现下级人民政府制定的行政规章、规范性文件与土地管理法律、法规相抵触的，可以向制定机关提出修改建议，必要时，可以向同级人民政府提出修改或者撤销的建议。
第十一条 上级土地管理部门发现下级土管理部门不履行法定职责的，应当督促其依法履行职责。
第十二条 上级土地管理部门发现下级土地管理部门的具体行政行为不合法或明显不当的，有权责令其改正或依法予以撤销。

第三章 土地管理违法案件的管辖
第十三条 土地违法案件由土地所在设区的市或者县级人民政府土地管理部门管辖。
第十四条 设区的市、自治州人民政府和地区行政公署土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：
（一）县（市、区）人民政府超越批准权限非法批准占用土地的案件；
（二）在本行政区域内的重大影响的土地案件。
第十五条 省人民政府地土管理部门管辖下列案件：
（一）市、州人民政府和地区行政公署超越批准权限非法批准占用土地的案件；
（二）在全省范围内有重大影响的土地违法案件；
（三）国务院土地管理部门交办的土地违法案件。
第十六条 乡（镇）人民政府依照《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》规定的职权，处理土地违法案件。
第十七条 上级土地管理部门可以管辖下级土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件移交下级土地管理部门管辖。
下级土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级土地管理部门办理的，可以报请上级土地管理部门决定。
第十八条 管辖权有争议的土地违法案件，由争议双方共同的上一级土地管理部门指定管辖。

第四章 土地违法案件查处
第十九条 土地违法案件的立案，应当符合下条件：
（一）有违法土地法律、法规的事实；
（二）依照土地法律、法规应当追究法律责任；
（三）属于本部门管辖。
第二十条 符合立案的土地违法案件，承办人员须填写土地违法案件呈批表，经土地管理部门负责人批准后立案。
第二十一条 土地管理部门及其土地监察人员调查处理案件时，可以采取下列方式调查取证：
（一）查阅、调取、复制、摘录与案件有关的文件、图件、证照等资料；
（二）现场勘测、拍照、摄像等；
（三）询问当事人和知情人，制作询问笔录，必要时经当事人同意可采取录音等方式进行调查取证；
（四）通知当事人按指定时间到指定地点陈述有关情况。
第二十二条 承办人在调查取证时，不得少于2人，并应当佩带和出示土地监察执法标志和证件。
第二十三条 土地管理部门查处土地违法案件，应当自立案之日起2个月内作出行政处罚或者处理决定。查处重大复杂的案件，经本部门负责人批准后可适当延长期限。
第二十四条 土地违法事实确凿并有法定依据，土地监察人员当场作出行政处罚决定的，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序办理。
第二十五条 有下列土地违法行为之一的，土地管理部门应发出《责令停止土地违法行为通知书》，当事人应立即停止土地违法行为：
（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准土地非法占用土地的；
（二）无权或者越权批准占用土地的；
（三）未按土地使用权出让合同规定开发、利用土地的；
（四）国有土地使用权被依法收回后拒不交出土地，经批准的临时用地期满不归还的；
（五）闲置、撂荒耕地不履行或者不按规定履行土地复垦义务的；
（六）未经批准在耕地挖沙、取土、采石、采矿、严重毁坏种植条件，或者因开发土地造成土地沙化、水土流失的；
（七）买卖或者以其他形式非法转让土地的；
（八）非法转让行政划拨土地使用权的；
（九）侵犯土地所有权和使用权的。
第二十六条 土地违法事实确凿并有法定依据，非法占地行为不立即排除，将严重危及社会公共利益和公民生命安全的，土地监察人员有权当场予以制止，查封继续施工的设备和建筑材料。必须立即拆除的，由土地管理部门报经同级人民政府决定，予以强制拆除。
第二十七条 土地违法案件查处结案前，应停止受理或者办理被查处的该宗土地的报批或者登记。
第二十八条 对无权批准或者超越权限批准非法占用土地的，自调查终结之日起30日内，由土 管理部门在当地主要报刊或者通过其它公开的方式予以公告，宣布批准文件无效，收缴和注销土地使用证书。
第二十九条 查处非法占用土地案件依法没收的建筑物和其他设施，由土地管理部门依照有关规定折价处理或者依法进行拍卖。
第三十条 承办人在案件执行完毕后，应当将所有案件材料立卷归档。重大、复杂的案件和上级交办的案件，应当报上级土地管理部门备案。

第五章 土地监察的保障措施
第三十一条 土地管理部门依照土地法律、法规独立行使土地监察职权，不受干预。
第三十二条 土地监察机构应当配备足够数量的专职土地监察人员。土地监察人员应当具有较高的政治素质，熟悉土地监察业务，熟悉土地法律、法规，忠于职守，秉公执法，清正廉明。
土地监察人员应当经过岗位培训并经过考核合格方能任用。
第三十三条 土地管理部门在查处土地违法案件中的罚款、没收的违法所得或者折价处理和拍卖被没收违法建筑物的款项，必须全部上交财政。
第三十四条 财政部门应根据土地监察工作的需要，拨出适当的经费，主要用于案件办理、装备购置和奖励举报、办案有功的人员等。
第三十五条 土地监察人员依法执行职务时，受到干预、阻扰、打击、报复的，分别依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《国家公务员暂行条例》处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 土地管理部门负责人和土地监察人员对发生的土地违法行为隐瞒不报的，或者在查处违法案件中徇私舞弊、失职渎职的，由有权机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 土地管理部门和土地监察人员在行政执法中的不当行为侵犯当事人合法权益的，应当及时纠正；造成损失的，应当依法予以赔偿。

第六章 附 则
第三十八条 本条例具体运用中的问题，由四川省国土局解释。
第三十九条 本条例自公布之日起施行。




1996年12月24日